Andrés Gil Domínguez se refirió a la causa por el río Atuel entre La Pampa y Mendoza y a la ejecución de las decisiones judiciales. Sostuvo que el incumplimiento afecta el funcionamiento del sistema federal.
El constitucionalista Andrés Gil Domínguez se pronunció luego de la pugna entre Mendoza y La Pampa.
Buenos Aires, 27 septiembre (NA) — Teniendo en cuenta los históricos conflictos armados y fratricidas entre las provincias argentinas que signaron el proceso previo a la organización nacional, los Convencionales Constituyentes idearon un mecanismo de solución pacífica de estas controversias estableciendo la competencia originaria dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En este sentido, el art. 127 de la Constitución argentina establece lo siguiente: “Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición o asonada, que el Gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley”.
El contenido y alcance de la competencia dirimente fue establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través de su jurisprudencia en general sobre el tema, y especialmente, en el caso “La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ uso de aguas” (2017).
El punto de partida de la misma frente a la existencia de tensiones en las relaciones interjurisdiccionales y en el marco de un federalismo de concertación, es poder superar razonablemente los enfoques separatistas, el inevitable surgimiento de desentendimientos e hostilidades entre las provincias en el ejercicio de los poderes no delegados que son el resultado del reconocimiento de su autonomía a fin de garantizar la supervivencia del sistema federal en cuanto “unión indestructible de Estados indestructibles”.
La competencia dirimente cumple una función de naturaleza prudencial a través de la cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe ejercer las potestades necesarias para arribar a la resolución del conflicto con amplias facultades para determinar el derecho aplicable al litigio y modular la estructura procesal de su ejercicio de acuerdo a las particulares características de la situación suscitada.
Los fines que persigue se orientan a “constituir la unión nacional, asegurar la paz interior y promover el bienestar general” y se inspira en la equidad y los principios propios del sistema federal constitucional. En este contexto, el tribunal debe utilizar las herramientas necesarias para arribar a una solución del conflicto de modo gradual.
Por último, sus deberes deberán ser aplicados por las partes conforme al criterio de «buena fe» siendo este estándar un factor relevante al momento de ponderar las responsabilidades que pueden emerger en caso de incumplimiento.
Ahora bien, los problemas comienzan cuando las provincias contendientes no cumplen de buena fe lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las causas que esta resuelve. Un ejemplo concreto se observa justamente en la causa referida, donde el tribunal, en 2017, reafirmó que el río Atuel es interprovincial, y que, por lo tanto, las partes debían fijar en el plazo de treinta días un caudal hídrico apto para recomponer el ecosistema afectado en el noroeste de la provincia de La Pampa.
Sin embargo, la provincia de Mendoza nunca cumplió. Esto hizo que, en 2020, el tribunal dispusiera -como una forma de ejecución de sentencia- fijar como meta interina un caudal mínimo permanente del río Atuel de 3,2 m3/s en el límite interprovincial entre las provincias de La Pampa y Mendoza.
A pesar de la clara y concreta decisión jurisdiccional adoptada, la provincia de Mendoza volvió a incumplir. Esto hizo que un grupo de prestigiosas ONGs pampeanas –la Fundación Chadileuvú y la Asociación Civil Asamblea por los Ríos Pampeanos- promoviera una denuncia contra el Estado argentino ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la violación del derecho al ambiente y a la efectiva protección judicial (en este caso conculcada por no hacer cumplir la sentencia reparatoria dictada), la cual se encuentra actualmente en pleno trámite. Al día de la fecha, el daño ambiental persiste en la provincia de La Pampa y se agudiza día tras día.
El incumplimiento de una sentencia dictada en ejercicio de la competencia dirimente prevista por el art. 127 de la Constitución argentina no configura solamente un supuesto de ineficacia jurisdiccional, sino que compromete estructuralmente el funcionamiento del sistema federal. La Constitución argentina priva a las provincias de toda forma de autotutela frente a otra provincia, les prohíbe desarrollar hostilidades de hecho y las obliga a someter sus controversias a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Esa renuncia a la acción unilateral tiene como contrapartida necesaria la existencia de una jurisdicción capaz no solo de declarar quién tiene razón, sino también de lograr que aquello que fue dirimido sea efectivamente cumplido.
Si una provincia puede desobedecer durante años una decisión adoptada en ejercicio de dicha competencia sin que el ordenamiento disponga de mecanismos suficientemente eficaces para modificar esa conducta, la jurisdicción deja progresivamente de ser dirimente.
Si bien la sentencia conserva formalmente autoridad jurídica, pierde capacidad para transformar la realidad que justificó su dictado. Se configura entonces una situación particularmente grave: la provincia perjudicada no puede recurrir legítimamente a medidas de presión contra la provincia incumplidora porque el art. 127 se lo prohíbe, pero al mismo tiempo comprueba que haber utilizado el único camino constitucionalmente permitido tampoco garantiza el cumplimiento de lo resuelto.
Este déficit genera un incentivo incompatible con el diseño federal. Cuando las sentencias dirimentes no se ejecutan eficazmente, reaparece aquello que la Constitución argentina quiso definitivamente sustituir: la autotutela interprovincial. ¿Qué debería hacer una provincia que obtuvo una sentencia favorable y observa que la provincia condenada continúa comportándose como si esa sentencia no existiera? ¿Interrumpir las relaciones institucionales? ¿Impedir la circulación proveniente de la otra provincia? ¿Cerrar las rutas que las comunican?
Todas estas respuestas serían constitucionalmente inadmisibles, entre otras razones, porque reinstalarían las hostilidades de hecho prohibidas por el art. 127 y afectarían derechos de terceros y la libre circulación interprovincial. Pero precisamente porque tales alternativas están constitucionalmente vedadas, el deber del sistema federal de asegurar una ejecución efectiva resulta fundamental.
El caso del río Atuel exhibe además una particularidad que profundiza el problema. En los conflictos interprovinciales vinculados con recursos naturales, el transcurso del tiempo nunca es neutral. La provincia que posee el control material del recurso puede consolidar mediante el incumplimiento una situación de hecho que la sentencia procuró revertir, mientras que la provincia perjudicada continúa soportando las consecuencias ambientales, sociales y económicas del incumplimiento.
De esta manera, el federalismo de concertación corre el riesgo de convertirse en un federalismo del hecho consumado: quien controla materialmente el recurso conserva en la realidad aquello que jurídicamente no puede sostener. Por dicho motivo, la potestad de ejecutar lo decidido debe considerarse necesariamente comprendida en la competencia constitucional para dirimir.
No existe verdadera jurisdicción cuando el órgano competente puede establecer la solución de un conflicto, pero carece de instrumentos idóneos para hacerla efectiva frente a la resistencia de una de las partes. La eficacia de las sentencias dictadas en los conflictos interprovinciales no constituye entonces un problema exclusivamente procesal, sino que es una condición de existencia del propio federalismo de concertación basado en la lealtad y buena fe.
Si las provincias deben confiar sus conflictos a la Constitución en lugar de resolverlos por su propia fuerza, la Constitución debe garantizar que la sentencia que sustituye esa fuerza tenga, a su vez, el vigor normativo suficiente para hacerse cumplir. De lo contrario, no solo se vacía de contenido la competencia dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sino que fundamentalmente se debilita el propio pacto federal; porque allí donde una provincia puede desconocer impunemente una decisión definitiva frente a otra, el federalismo deja de descansar en la supremacía de la Constitución y comienza a quedar sometido a la supremacía de los hechos consumados.
*Doctor en Derecho (UBA), profesor de derecho constitucional y derechos humanos (UBA y UNLPam)
Agencia NA